一、現狀

　　　(一）城市生活垃圾處理設施建設得到較快發(fā)展　
　　截至2002年底，全國共建設生活垃圾處理廠（場）651座，處理能力7688萬噸。其中填埋場528座，處理能力6896萬噸，分別占81.1%和89.7%；焚燒廠45個，處理能力275萬噸，分別占6.9%和3.6%；堆肥廠78個，處理能力517萬噸，分別占12%和6.7%。到2003年底，國債資金共安排垃圾處理項目359個，項目總投資245億元，國債累計投入80多億元，帶動了地方政府和社會資金的投入。

　　由于城市生活垃圾產生量持續(xù)大幅度上升，加上歷史欠帳較多，仍不適應城市發(fā)展對垃圾處理的需要。2002年,全國660個建制市生活垃圾產生量1.36億噸，集中處理量7404萬噸，仍有6200萬噸未經處理，這些生活垃圾或被堆放在指定地點，或隨意堆放在河沿、池塘及城鄉(xiāng)結合部，垃圾"圍城"現象依然存在。此外，660個建制市以外的縣城、建制鎮(zhèn)年產生生活垃圾約3600萬噸，這些垃圾基本沒有得到處理。

　（二）城市生活垃圾集中處理率提高，但無害化處理水平較低　
　　2002年，660個建制市生活垃圾集中處理率達到54.2%，比1990年的2%提高了52個百分點，但相當數量的垃圾處理場沒有達到環(huán)保要求，無害化處理率較低。根據2001年環(huán)保總局抽樣監(jiān)測調查，垃圾無害化處理率不足20%，現有垃圾填埋場中27%沒有任何防滲措施；39%沒有滲濾液收集、處理設施，已對周圍地下水體、地表水體、土壤等造成嚴重污染。垃圾焚燒處理存在煙氣排放不達標、飛灰沒有按照危險廢物進行安全填埋處置等問題。垃圾堆肥產品用于農田，雖在一定程度上可以改善土壤，提高部分農作物產量，但對土壤存在重金屬污染，農產品的安全、衛(wèi)生等難以保證等問題。

　　無害化處理率低的主要原因：一是歷史原因，上世紀90年代中期以前建設的垃圾處理設施標準較低，達不到無害化的要求；二是垃圾處理設施建設標準和污染控制標準制定滯后，現行的污染控制標準是2001年制（修）訂的，致使大部分垃圾處理設施要么沒有污染防治措施，要么難以達到無害化的要求；三是缺乏擁有自主知識產權的垃圾無害化處理關鍵技術、設備和材料；四是資金投入不足，垃圾無害化處理設施短缺。
　（三）城市生活垃圾處理技術水平有所提高，但技術裝備水平仍較落后　
　　通過研究開發(fā)和引進、消化吸收國外先進技術，一些國際領先的工藝技術在垃圾填埋、焚燒、堆肥等方面都有不同程度的使用。填埋方面，填埋場沼氣發(fā)電和滲濾液的處理已有多個工程實例。焚燒方面，具有自主知識產權的循環(huán)流化床焚燒爐得到較快發(fā)展，年焚燒垃圾已達180多萬噸；爐排爐焚燒垃圾技術已建成國產化示范項目。堆肥方面，國內已研究開發(fā)出10多種工藝技術，并在一些地區(qū)得到應用。

　　但總體而言，垃圾處理技術裝備水平仍較低，一些關鍵技術和設備基本上是國外的。填埋方面，高性能防滲膜、壓實機，滲濾液處理技術和填埋場沼氣發(fā)電技術等仍以進口和引進國外技術為主。焚燒方面，爐排爐的爐排和液壓控制系統國內還沒有成熟、可*的技術和裝備，致使爐排爐焚燒垃圾的推廣使用受到一定程度的限制。堆肥方面，工藝技術和裝備的自動化程度與國外亦有較大差距。處理方式主要以填埋為主，目前因垃圾填埋和堆放占用土地已達70多萬畝，焚燒發(fā)電等垃圾資源化利用水平低。

　（四）城市生活垃圾收費政策落實得不夠好　
　　為促進城市生活垃圾處理產業(yè)化發(fā)展，2002年，發(fā)改委會同有關部門印發(fā)了《關于實行城市生活垃圾處理收費制度，促進垃圾處理產業(yè)化的通知》（計價格［2002］872號），出臺了垃圾處理收費政策，但目前仍未落實到位。據了解實行垃圾處理收費的城市不足200個，絕大部分城市還沒有開征垃圾處理費。存在的主要問題：一是部分地方垃圾處理收費尚未按經營服務性收費管理。按文件精神，垃圾處理收費為經營服務性收費，但環(huán)衛(wèi)市場尚未形成，實行收費的城市大部分明確環(huán)衛(wèi)行政主管部門為垃圾收費的主體，仍按行政事業(yè)性收費執(zhí)行。二是收費標準低，據對2002年已開征垃圾處理費的171個城市的收費情況分析，收取的城市生活垃圾處理費一般只占垃圾收集、運輸和處理費用的50%，有的城市僅為20%。三是收繳率低，居民的繳納率為20%。調查中了解到，由于目前住房結構和垃圾收集方式，難以確定事實上的垃圾產生者，無法按垃圾產生量收費。垃圾收費缺乏有效的收費載體，對不繳納者無法實施強制性措施，也是收繳率低的原因。由于收費制度落實不好，垃圾處理設施的運行費用得不到保證。
　（五）環(huán)衛(wèi)體制改革仍不能適應形勢發(fā)展需要，產業(yè)化發(fā)展緩慢　
　　通過環(huán)衛(wèi)體制改革，特別是推行垃圾處理產業(yè)化經營政策，垃圾收集、轉運及處理環(huán)節(jié)從行政管理逐步走向市場化經營。但環(huán)衛(wèi)體制改革仍相對滯后，不能適應形勢發(fā)展需要。目前，大部分城市環(huán)衛(wèi)部門既是垃圾處理的行政主管部門，又是垃圾收集、運輸和處理等作業(yè)的服務部門，政企不分、政事不分。由于體制改革不到位，致使垃圾無害化處理的監(jiān)管體系不健全，垃圾處理收費制度難以落實，并存在一定的壟斷經營。垃圾處理投資主體多元化、運營主體企業(yè)化、運行管理市場化的競爭性建設運營格局還沒有形成，產業(yè)化發(fā)展進程緩慢。
　二、對策措施　
　　總體思路：以保障人民健康和環(huán)境安全為目的，統籌規(guī)劃，合理布局，政策引導，因地制宜，加大投入、完善政策、技術示范、深化改革、健全法規(guī)、加強監(jiān)管，加快城市生活垃圾處理設施建設，不斷提高城市生活垃圾減量化、資源化和無害化水平，促進經濟社會可持續(xù)發(fā)展。



　　（一）組織編制《全國城市生活垃圾無害化處理設施建設規(guī)劃》。

　　在深入調查研究和論證的基礎上，組織編制《全國城市生活垃圾無害化處理設施建設規(guī)劃》，提出城市生活垃圾無害化處理的總體思路、目標、原則、規(guī)模、投資和政策措施等。垃圾處理設施建設要堅持減量化、資源化、無害化原則，按照發(fā)展循環(huán)經濟的理念，通過預處理實現水份和有機物的減量，通過分類、分撿、分選等回收利用垃圾中各種有用物質，減少垃圾最終處置量；有條件的地區(qū)，垃圾處理設施建設要逐步向資源化方向發(fā)展；城市生活垃圾處理設施建設必須達到無害化的要求。各城市政府要組織編制本轄區(qū)內城市生活垃圾無害化處理發(fā)展規(guī)劃，結合本地區(qū)的資源、環(huán)境狀況和經濟發(fā)展水平，在國家政策指導下，因地制宜，多種途徑，經濟實用選擇城市生活垃圾無害化處理工藝技術。南方沿海、沿江等經濟相對發(fā)達地區(qū)及土地資源緊缺地區(qū)可優(yōu)先考慮采用垃圾焚燒無害化處理工藝技術；土地資源相對豐富、經濟欠發(fā)達地區(qū)可優(yōu)先考慮采用垃圾填埋無害化處理工藝技術。
　（二）加大資金投入，加快設施建設　

　　切實加大城市生活垃圾無害化處理的資金投入，加快無害化處理設施建設。城市生活垃圾處理屬公益性事業(yè)，現階段垃圾處理設施建設各級政府要加大投入，垃圾處理設施運營按照市場化要求，實行特許經營制度，通過收取城市生活垃圾處理費解決運行費用，逐步實現垃圾處理產業(yè)化發(fā)展。國家利用中央資金對城市生活垃圾無害化處理設施建設項目給予支持，以調動地方政府的積極性。資金主要用于：城市生活垃圾無害化處理設施建設，包括收集、運輸和處理設施等；符合國情的先進處理技術示范工程建設；現有垃圾處理設施技術改造和污染防治設施的完善，提高無害化處理水平；環(huán)境監(jiān)測和環(huán)境管理能力建設。各城市政府要切實承擔垃圾無害化處理的職責，逐年增加財政投入，以吸引銀行貸款和引導社會投資。
　（三）組織技術開發(fā)、示范，解決關鍵技術問題　

　　針對城市生活垃圾處理存在的關鍵技術問題，組織技術開發(fā)、示范和推廣，不斷提高城市生活垃圾無害化處理水平。重點研究垃圾綜合處理技術路線、研究開發(fā)垃圾分撿和預處理工藝技術，充分回收生活垃圾中的可用資源，減少最終處置量。組織實施關鍵技術與裝備國產化示范工程，一是垃圾填埋工藝中高性能防滲膜、壓實機、滲濾液處理及沼氣發(fā)電等關鍵技術與設備（產品）的消化吸收和創(chuàng)新，提高填埋場防滲能力和滲濾液處理比例，有效防止填埋工藝對地下水的二次污染。二是焚燒工藝中爐排爐液壓控制技術和爐排生產技術的完善化示范，同時加大垃圾焚燒工藝污染物控制技術的開發(fā)，確保煙氣、廢水等達標排放；在有條件的地區(qū)加大循環(huán)流化床垃圾焚燒處理工藝的推廣力度。三是垃圾生化堆肥無害化處理技術示范，重點解決堆肥惡臭和垃圾肥料的質量問題，最大限度降低垃圾肥料中有毒、有害成分，推廣垃圾肥料用于城市園林綠化和速生林生長。
　（四）完善收費政策，建立健全垃圾處理收費制度　
　　根據污染者付費的原則，全面開征垃圾處理費。在環(huán)衛(wèi)體制改革沒有到位的情況下，允許部分城市暫按行政事業(yè)性收費收取垃圾處理費。各地可采取供水、污水和垃圾處理費統一征收的方式，或與水費、電費、房費、燃氣費等聯合征收的方式，提高城市生活垃圾處理費的收繳率，降低收費成本。逐步提高收費標準，使其達到補償垃圾收集、運輸和處理的成本，并使垃圾處理企業(yè)有合理的利潤。垃圾處理收費優(yōu)先用于現有處理設施的運行，確保現有處理設施高效、穩(wěn)定運行，充分發(fā)揮其投資效益和環(huán)境效益。加強對城市生活垃圾處理收費的監(jiān)管，其征收、管理、使用情況應向市民公告。
　（五）深化環(huán)衛(wèi)體制改革，促進垃圾產業(yè)化發(fā)展　

　　按照產業(yè)化發(fā)展、市場化運作、企業(yè)化經營、法制化管理的要求，各級建設行政主管部門要加強對環(huán)衛(wèi)體制改革的指導，制定具有可操作性的改革方案，切實轉變政府職能，實現政企分開、政事分開，確保社會公眾利益和城市環(huán)境效益。各地要認真執(zhí)行經國務院同意我委印發(fā)的《關于推進城市污水、垃圾處理產業(yè)化發(fā)展的意見》（計投資［2002］1591號）和《關于實行城市生活垃圾處理收費制度促進垃圾處理產業(yè)化的通知》（計價格［2002］872號）的有關政策要求，促進城市生活垃圾處理產業(yè)化發(fā)展。在改制過程中，財稅部門要研究制定在一定時期內對垃圾處理企業(yè)實行低稅賦、零規(guī)費的相關政策；勞動保障部門要研究制定環(huán)衛(wèi)工人提前退休、再就業(yè)等扶持政策，確保改革的穩(wěn)步推進。完成環(huán)衛(wèi)體制改革的城市，要全面開放城市生活垃圾無害化處理投資、建設、運營和作業(yè)市場，鼓勵多種所有制企業(yè)和外資企業(yè)參與城市生活垃圾無害化處理設施建設和運營，建立健全市場準入和特許經營制度，完善垃圾處理市場競爭機制和企業(yè)運營機制。
　（六）完善法規(guī)、標準，加大監(jiān)管力度　

　　盡快修訂《固體廢物污染防治法》和《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》，使城市垃圾無害化處理納入法制化管理軌道。建設部要會同有關部門加快制定城市生活垃圾處理市場準入和特許經營、市場化運營等方面的法律法規(guī)及收集、運輸、處理等標準和技術規(guī)范。各級投資主管部門和環(huán)衛(wèi)部門要加強對城市生活垃圾處理設施建設項目的監(jiān)管，特別是要加強建設過程中的監(jiān)管力度，要制定建設項目監(jiān)管、驗收管理辦法，全面實行招投標制、建設監(jiān)理制和工程質量終身責任制。新建垃圾處理設施必須達到質量標準和垃圾處理無害化要求，確保投資效益和環(huán)境效益，對達不到無害化處理要求的，各級投資主管部門不得審批項目，國土資源行政主管部門不得受理用地申請，環(huán)境保護行政管理部門不得審批環(huán)境影響報告書，各金融機構不得提供信貸支持。環(huán)保部門要制（修）訂符合國情的污染控制標準，加強對垃圾處理設施無害化運行的監(jiān)督管理，確保垃圾得到無害化處置，防止二次污染。